k § 139 odst. 1 písm. f) a § 140 odst. 1 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti;
k § 141a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2023
l. Rozhodnout o ručení za úhradu pokuty podle § 141a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, lze pouze v rozsahu, který odpovídá (samostatně uložitelné) pokutě za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) citovaného zákona a rovněž poměrům ručitele.
ll. V řízení podle § 141a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, může ručitel kromě zpochybnění zákonných předpokladů vzniku ručení vznést také veškeré námitky, které mohla v přestupkovém řízení uplatnit osoba obviněná z přestupku.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2023, čj. 3 Ads 261/2022-27)
Prejudikatura:
č. 791/2006 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 1754/2009 Sb. NSS, č. 2671/2012 Sb. NSS a č. 3632/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 147/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 358/99), č. 211/2007 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 924/06), č. 49/2012 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1424/09) a č. 149/2020 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3705/19); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lönnroth proti Švédsku (stížnosti č. 7151/75 a 7152/75).
Věc:
Gumárny Zubří, a. s., proti Státnímu úřadu inspekce práce o ručení za úhradu pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Tato věc nastolila právní otázku rozsahu a podmínek ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti za úhradu pokuty, jež byla uložena subdodavateli ručitele za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) tohoto zákona]. Sporná byla především uplatnitelnost institutu ručení za úhradu úhrnné pokuty, která byla uložena za souběh více přestupků ve společném řízení, a dále požadavky kladené na rozhodnutí o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti a možnost obrany potenciálního ručitele.
Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (správní orgán I. stupně) na základě provedené kontroly zahájil proti společnosti Minaki property, s. r. o., v likvidaci (dále jen „společnost Minaki“), přestupkové řízení. V tomto řízení ji následně rozhodnutím ze dne 11. 11. 2019 uznal vinnou ze spáchání tří přestupků:
- umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodů 1 a 2 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce mimo základní pracovněprávní vztah a současně výkon závislé práce cizincem bez patřičného povolení nebo v rozporu s ním [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti],
- umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce cizincem pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného oprávnění k pobytu na území České republiky [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] a
- zastřené zprostředkování zaměstnání podle § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti].
Za tyto přestupky byla společnosti Minaki uložena úhrnná pokuta ve výši 7 600 000 Kč, a to dle § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) ve spojení s § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jenž dle hodnocení správního orgánu představuje přestupek nejzávažnější.
Po právní moci uvedeného rozhodnutí zahájil správní orgán I. stupně s žalobkyní správní řízení podle § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2021, konkrétně určil, že žalobkyně ručí za úhradu celé pokuty, která byla společnosti Minaki uložena za přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Odvolání žalobkyně následně žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2021 zamítl.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí správní žalobu. V ní namítla nemožnost rozhodnout o ručení za úhradu úhrnné pokuty uložené za více přestupků, absenci prokázání její vědomosti o umožnění výkonu nelegální práce společností Minaki a dále, že má právo vznést námitky nejen vůči části rozhodnutí, kterým byla tato společnost uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, ale i zbylým částem rozhodnutí o přestupku.
Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozsudkem ze dne 22. 8. 2022, čj. 60 Ad 1/2022-64, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Uznal, že dle § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky musí správní orgán uložit za souběh více přestupků ve společném řízení úhrnnou pokutu, jejíž výše je ovlivněna absorpční zásadou a obecnými kritérii trestání. To v případě spáchání více přestupků zpravidla vede k uložení přísnější sankce z důvodu zvýšené závažnosti sankcionovaného protiprávního jednání. Správní orgány jsou sice povinny náležitě odůvodnit, na základě jakých kritérií dospěly k výměře úhrnné sankce, současně však nemají povinnost a ani nesmí určit dílčí pokutu za každý ze sbíhajících se přestupků. To by totiž vedlo k uložení úhrnné pokuty na základě kumulační zásady, což je v rozporu s principy správního trestání (rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2020, čj. 9 As 299/2019-43). Úhrnnou pokutu tak nelze již zpětně rozdělit na částky, které by odpovídaly jednotlivým přestupkům.
Současně krajský soud zdůraznil, že § 141a zákona o zaměstnanosti zakládá ručení pouze za úhradu pokuty uložené toliko za přestupky podle § 139 odst. 1 písm. f) a § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Přístup správních orgánů, které rozhodly o ručení za úhrnnou pokutu uloženou za souběh více přestupků, přitom krajský soud považoval za nepřípustně extenzivní. Vede totiž k tomu, že ručitel bude fakticky odpovídat i za jiné než zákonem předvídané přestupky, které spáchal přestupce jako zaměstnavatel a které spolu nemusí ani vůbec věcně souviset. Pro takový extenzivní výklad však nesvědčí logický, systematický ani teleologický výklad § 141a zákona o zaměstnanosti.
Ad absurdum by pro správní orgány bylo výhodné, pokud odhalí a společně projednají co největší množství přestupků, neboť pak by mohly úhradu úhrnné pokuty za ně uložené žádat po ručiteli. Stejně tak krajský soud zohlednil, že vznikem ručení dochází k zásahu do vlastnického práva ručitele zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a dále že veřejnou moc lze ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny vykonávat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Všechny tyto aspekty vedly krajský soud k závěru, že ručitel odpovídá toliko za pokuty uložené za přestupky výslovně zmíněné v § 141a zákona o zaměstnanosti. To je současně podle názoru krajského soudu jediný ústavně konformní výklad.
Jelikož nelze uloženou úhrnnou pokutu zpětně rozčlenit na dílčí pokuty za jednotlivé sbíhající se přestupky, je podle názoru krajského soudu nutné vyložit § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti tak, že ručitelství může vzniknout pouze tehdy, bude-li (za splnění dalších zákonných podmínek) přestupce uznán vinným toliko ze spáchání přestupků zmíněných v § 141a zákona o zaměstnanosti. Jejich souběh s jinými přestupky proto ručitelství vylučuje. Pokud zákonodárce vztáhl ručitelství jen na konkrétní přestupek, ale současně nestanovil žádná pravidla pro situace, ve kterých dojde k uložení pokuty za více přestupků (čímž nezohlednil ostatní právní předpisy), a tedy nedostatečně transponoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, nelze to klást k tíži adresátům veřejné správy.
Ostatními žalobními námitkami se již krajský soud podrobně nezabýval. Pouze pro úplnost bez bližšího odůvodnění na závěr svého odůvodnění dodal, že případnému ručiteli nelze v řízení vedeném podle § 141a zákona o zaměstnanosti upřít námitky, které by mohla vznést osoba obviněná ze spáchání přestupku. Právo ručitele brojit proti samotné povinnosti, za jejíž splnění má ručit, lze podle krajského soudu označit jako imanentní oiuztřrčvšem úpravám ručitelství, včetně těch veřejnoprávních, jako je § 171 a § 172 daňového řádu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle něj byly zákonné podmínky pro vznik ručení u žalobkyně splněny. Společnost Minaki, jakožto přestupce, byla předně shledána vinnou ze spáchání přestupku dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, který je výslovně předvídán v § 141a zákona o zaměstnanosti pro vznik ručení za úhradu uložené pokuty. Stejně tak bylo prokázáno, že žalobkyně o vzniku ručení věděla či při vynaložení náležité péče vědět mohla a měla. Podle stěžovatele nevadí, že takto lze ručit za úhrnnou pokutu uloženou za více přestupků. Smyslem daného ustanovení je, aby se obchodní partneři (potenciální ručitelé) zaměřili v rámci své obchodní spolupráce na možnost nezákonného umožnění výkonu práce bez oprávnění k pobytu, přičemž spáchání jiných přestupků je nemusí zajímat. Pokud by tedy žalobkyně vynaložila náležitou péči, nemohla by za uloženou pokutu ručit. Spáchání většího množství přestupků navíc nemá vliv na skutečnost, že pokuta, za kterou žalobkyně ručí, byla uložena právě za přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Stanovením zmíněných podmínek pro vznik ručení má být navíc zajištěna odpovědnost obchodních partnerů za úhradu pokuty, jak vyžaduje čl. 8 směrnice 2009/52/ES.
Podle stěžovatele byl výklad krajského soudu zcela v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy. Z důvodové zprávy k zákonu č. 1/2012 Sb. plyne, že účelem tohoto zákona a směrnice 2009/52/ES je potírání porušování zákazu zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří nemají právo pobytu na území EU, a předcházení jeho porušování. Osoby vstupující do obchodních vztahů tak nesmí být „laxní“, nýbrž si musí ověřovat a případně se smluvně zajišťovat, že při naplňování obchodně závazkových vztahů nebudou vykonávat práci cizinci bez platného oprávnění k pobytu. Výklad krajského soudu tomuto účelu neodpovídá. Naopak má být výhodný pro subjekty, které si za smluvního obchodního partnera zvolí osobu, u které předpokládají větší rozsah porušování zákonných povinností, aby posléze nemusely ručit za úhradu uložené pokuty. Krajský soud tak předestřel výhodnost porušování většího množství zákonných ustanovení, aby se jejich smluvní partneři vyhnuli ručení, čímž nepatřičně zasáhl do podstaty čl. 2 odst. 3 Listiny.
Stěžovatel také odmítl závěr krajského soudu o výhodnosti odhalení většího množství přestupků jako spekulativní. Upozornil, že má zákonnou povinnost kontrolovat dodržování právních předpisů a vést o odhalených porušeních přestupkové řízení. Stejně tak odmítl, že by vznikem ručení došlo k zásahu do vlastnického práva ručitele. V tomto směru poukázal na to, že ručitel může apelovat na primárního přestupce, aby uloženou pokutu uhradil, případně má práva tzv. regresu vůči dlužníkovi, za kterého by pokutu uhradil.
Závěrem stěžovatel zpochybnil též závěr krajského soudu, podle něhož může ručitel uplatnit v řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti stejné námitky jako přestupce. Toto řízení má veřejnoprávní prvky a lze jej zahájit až po právní moci rozhodnutí o přestupku, tj. v době, kdy je rozhodnutí závazné jak pro přestupce, tak pro správní orgán. V tomto směru stěžovatel poukázal na § 73 odst. 2 správního řádu, dle něhož je pravomocné rozhodnutí závazné nejen pro účastníky, ale i pro všechny správní orgány. Správní orgán si tak po právní moci již nemůže dělat vlastní úsudek o dané věci. Žalobkyně nebyla v postavení obviněného, a proto neodpovídá za přestupky spáchané přestupcem. Odpovědný je pouze přestupce, který mohl v řízení veškeré námitky uplatnit. Krajský soud se s existencí § 73 odst. 2 správního řádu nijak nevypořádal, ačkoli jeho závěr nutí správní orgán tuto svoji povinnost porušit. K odkazům na daňový řád konečně stěžovatel uvedl, že vznik ručitelství podle § 141a zákona o zaměstnanosti je projednáván dle správního řádu, nikoli daňového řádu. Správní řád přitom žádnou obdobnou povinnost, kterou správním orgánům ukládá § 172 daňového řádu, nestanovuje. Žalobkyně tím však není nijak zkrácena, neboť může uvádět veškeré námitky, které se týkají její vědomosti o nelegálním zaměstnávání cizinců jejím obchodním partnerem.
Žalobkyně považovala rozsudek krajského soudu za věcně správný. Uvedla, že již s ohledem na podmínku vědomosti o nelegálním zaměstnávání pro vznik ručení je zřejmé, že nemohla odpovídat za pokutu uloženou za přestupky, o kterých podle zákona nemusí mít žádnou povědomost. Stěžovatelův extenzivní výklad by znamenal svévolné rozšíření ručení, s nímž zákonodárce nepočítal. Pokud zákonodárce chtěl, aby ručení bylo i za úhradu pokuty za jiné přestupky, formuloval by to tak v zákoně. Souhlasí s krajským soudem, že názor stěžovatele ad absurdum znamená, že pro správní orgán bude výhodné, pokud odhalí a ve společném řízení projedná co největší množství přestupků, neboť pak bude moci ručení za úhradu této pokuty vztáhnout na žalobkyni. To je významné především v případě, jako byla tato věc, kdy správní orgán již dopředu věděl, že přestupce je v likvidaci, a tudíž uloženou pokutu nevymůže. Pokud proto nelze úhrnnou pokutu zpětně rozdělit, je ručení za její úhradu vyloučeno.
Stejně tak žalobkyně souhlasila s názorem krajského soudu, že je jako ručitelka oprávněna dávat námitky a připomínky, které měl v samotném řízení o přestupku přestupce. Poukázala na to, že v projednávané věci správní orgány využily naprosté pasivity společnosti Minaki. Považovala proto za nespravedlivé a v právním státě nepřípustné, aby za pasivitu odpovídala z pozice ručitele bez možnosti cokoli namítat, a to navíc ve vztahu k přestupkům, za něž nemůže podle zákona ručení vzniknout. Pokud by žalobkyně neměla možnost zpochybnit rozsah nelegální práce a zastřeného zprostředkování, byla by zkrácena na svých právech. Tyto okolnosti totiž do značné míry determinují výši ukládané sankce. Smyslem zákona navíc nebylo, aby ručitel jako neúčastník řízení mohl své dokazování zaměřit pouze na situaci jeho vědomosti o nelegální práci.
Podle žalobkyně tak správní orgány překročily svoji pravomoc, a proto je jejich rozhodnutí nicotné. Rovněž namítla, že správní orgán využil nečinnost a pasivitu společnosti Minaki taktéž v rovině uložené sankce, když upustil od zásady zákonnosti a principu přiměřenosti a uložil úhrnnou pokutu v nepřiměřené výši, která je doslova likvidační. To vše s jediným cílem – potrestat ručitele, a nikoli samotného pachatele přestupku.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[18] Kasační stížnost není důvodná. Rozsudek krajského soudu ve výroku a v rozhodné míře odůvodnění obstojí. Vyslovený závazný právní názor krajského soudu je však zapotřebí částečně korigovat.
III.A Rozsah ručení dle § 141a zákona o zaměstnanosti za úhrnnou pokutu
[19] Stěžejní část kasační stížnosti a napadeného rozsudku krajského soudu se týká otázky, zda a případně jakým způsobem lze uplatnit institut ručení dle § 141a zákona o zaměstnanosti na úhradu úhrnné pokuty, která byla primárnímu přestupci uložena ve společném řízení za více přestupků spáchaných v souběhu (§ 88 ve spojení s § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky).
[20] Podle § 141a zákona o zaměstnanosti platí:
Za úhradu pokuty uložené za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) ručí právnická nebo fyzická osoba, které právnická nebo fyzická osoba, jež umožnila cizinci výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3, poskytla v rámci obchodního vztahu plnění jako subdodavatel přímo nebo prostřednictvím jiné osoby; stejně ručí i prostředník. Ručení vzniká pouze v případě, pokud o nelegální práci podle § 5 písm. e) bodu 3 tyto osoby věděly, nebo při vynaložení náležité péče vědět měly a mohly.
O tom, zda ručení podle odstavce 1 vzniklo a kdo je ručitelem, vydá Státní úřad inspekce práce nebo oblastní inspektorát práce, který o uložení pokuty rozhodoval v prvním stupni, rozhodnutí. Správní řízení podle věty první lze zahájit nejpozději do 90 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e).
[21] Přestupky výslovně předvídané § 141a zákona o zaměstnanosti dopadají na situace, kdy fyzická osoba [§ 139 odst. 1 písm. f) zákona o zaměstnanosti] či podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba [§ 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] umožnila cizinci výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3. Podle posledně jmenovaného ustanovení je nelegální prací práce vykonávaná cizincem pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného oprávnění k pobytu na území České republiky, je-li podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyžadováno.
[22] Oba uvedené přestupky tak postihují stejné protiprávní jednání v závislosti na tom, zda se jej dopustí fyzická osoba [přestupek dle § 139 odst. 1 písm. f)], nebo podnikající fyzická či právnická osoba [přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e)]. Souběh těchto přestupků proto není možný. Žádné jiné přestupky, k nimž se institut ručení za úhradu pokuty vztahuje, poté zákon nepředvídá.
[23] Spor v projednávané věci lze shrnout následovně: zatímco podle krajského soudu a žalobkyně nelze institut ručení stanovený v § 141a zákona o zaměstnanosti vůbec vztáhnout na úhradu úhrnné pokuty uložené ve společném řízení za souběh většího počtu přestupků, podle stěžovatele tak učinit lze v každém případě, když je úhrnná pokuta uložena mimo jiné za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti], jenž je § 141a zákona o zaměstnanosti výslovně předvídán.
[24] Podle názoru Nejvyššího správního soudu se správné řešení nachází mezi těmito dvěma protikladnými přístupy. Pro každý z nich sice hovoří některé dobré důvody a sledované zájmy, ani jeden však nelze považovat za správný. Přístup stěžovatele naráží na zákonné a ústavní limity. Naopak přístup přijatý krajským soudem a zastávaný v řízení o kasační stížnosti žalobkyní ve svém důsledku vyprazdňuje úpravu ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti v situacích, kdy je přestupek dle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti spáchán v souběhu s jiným přestupkem, což vede k nerespektování závazků České republiky plynoucím jí ze směrnice 2009/52/ES. Je tomu tak konkrétně z následujících důvodů.
[25] Za prvé, přístup stěžovatele by znamenal nepřípustný rozšiřující výklad. Ten by nad rámec zákona vedl k tomu, že ručitel bude fakticky odpovídat rovněž za pokutu, která byla uložena i za jiné přestupky, než výslovně předvídané v § 141a zákona o zaměstnanosti. Jak již korektně uvedl krajský soud v bodě 13 napadeného rozsudku, s ohledem na absorpční zásadu a obecné zásady a kritéria trestání může mnohost přestupků skutečně ovlivnit výši ukládané úhrnné sankce, neboť zpravidla zvyšuje závažnost sankcionovaného jednání. Tak tomu je i v právě projednávané věci. Správní orgán I. stupně výslovně za nejzávažnější přestupek považoval výkon závislé práce mimo základní pracovněprávní vztah a výkon závislé práce cizincem bez patřičného povolení nebo v rozporu s ním podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, nikoli tedy přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e), ke kterému se má ručení za úhradu uložené pokuty vztahovat.
[26] Pro takový rozšiřující výklad však nehovoří žádná výkladová metoda, a to ani krajským soudem připuštěný výklad jazykový. Pokud § 141 odst. 1 zákona o zaměstnanosti jasně omezuje ručení „za přestupek podle“, lze jazykově těžko dovodit, že je připuštěno rovněž ručení za přestupek jiný. Nejvyšší správní soud dále souhlasí s názorem krajského soudu uvedeným v bodech 16 a 17 napadeného rozsudku, podle něhož logický a systémový výklad svědčí o záměru zákonodárce, aby ručitel neodpovídal za úhradu pokuty uložené za jiné přestupky než ty uvedené výslovně v § 141a zákona o zaměstnanosti. Pro rozšiřující výklad správních orgánů nesvědčí ani teleologický výklad. Stěžovatel sice správně upozorňuje, že smyslem § 141a zákona o zaměstnanosti a čl. 8 směrnice 2009/52/ES, které uvedené ustanovení transponuje do českého právního řádu, je v případě ručitele předcházet porušování zákazu zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí, kteří nemají právo pobytu na území EU; takto má však ručitel odpovídat za úhradu pokuty výhradně v těch případech, kdy věděl či vědět mohl a měl, že jeho obchodní partner umožňuje výkon nelegální práce. Účel právní úpravy tak nevyžaduje odpovědnost za úhradu pokuty uložené za jiné přestupky, nýbrž pouze a výlučně za přestupek samotné nelegální práce [konkrétně výkon práce bez platného oprávnění k pobytu ve smyslu § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti].
[27] Stejně tak Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, že mechanické uplatnění § 141a zákona o zaměstnanosti rovněž na úhrnnou pokutu uloženou také za jiné přestupky než výslovně předvídané v tomto ustanovení, by mohlo zasahovat do vlastnického práva ručitele v rozporu s čl. 11 Listiny (srov. body 15 a 17 napadeného rozsudku); potažmo být v rozporu s čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 2 Listiny. Stěžovatelem poukazovaný regresivní nárok v případě úhrady pokuty ručitelem či možnost ručitele apelovat na primárního přestupce, aby uloženou pokutu uhradil, na tomto závěru nic nemění. Uplatnění institutu ručení se totiž nepříznivě dotýká práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, potažmo práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), pokud není přiměřené, resp. neodráží spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu a ochranou práv jednotlivce. Tak tomu je například v situaci, pokud dotčená osoba nese zvláštní a nadměrné břemeno (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. I. ÚS 3705/19, č. 149/2020 Sb. ÚS, či rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, stížnosti č. 7151/75 a 7152/75, body 26 až 28). Pokud by ručitel byl odpovědný za úhradu úhrnné pokuty, jejíž výše byla vyměřena i za jiné, zákonem nepředvídané přestupky, mohlo by se právě o takové nadměrné a nepřiměřené břemeno jednat.
[28] Výklad, kterého se stěžovatel dovolává, tedy že ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti lze plně uplatnit na úhradu celé výše pokuty, pokud je uložena mimo jiné i za přestupek spočívající v umožnění výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti], proto není z ústavního ani zákonného hlediska přijatelný.
[29] Za druhé, ani paušalizující odmítnutí možnosti jakéhokoliv ručení za úhrnnou pokutu uloženou ve společném řízení, učiněné krajským soudem v napadeném rozsudku, nelze považovat za správné. Vyloučení ručitelství v případě spáchání přestupku podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti v souběhu s jiným přestupkem ve svém důsledku celý institut ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti vyprazdňuje. Podle názoru Nejvyššího správní soudu totiž spáchání jiných přestupků přestupcem vedle přestupku spočívajícího ve výkonu nelegální práce [§ 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] nebude v praxi ojedinělým jevem. Naopak lze předpokládat, že zaměstnavatel, který v rozporu se zákonem o zaměstnanosti zaměstnává cizince bez platného pobytového oprávnění, se může dopustit i dalších provinění na úseku zákona o zaměstnanosti, typicky zaměstnání cizinců mimo pracovněprávní poměr či bez povolení k zaměstnání [§ 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti].
[30] Stěžovateli lze navíc přisvědčit, že tento krajským soudem dovozený závěr by popřel jakoukoliv smysluplnou existenci § 141a zákona o zaměstnanosti. Jak bylo uvedeno, institut ručení za úhradu uložené pokuty je stanoven s cílem předcházet porušování zákazu zaměstnávání cizinců bez oprávnění k pobytu na území EU, konkrétně pak preventivně působit na potenciální ručitele, aby byli obezřetní při volbě svých subdodavatelů, a neumožnili tak výkon nelegální práce. Lze přitom přisvědčit stěžovateli, že důsledky vyloučení institutu ručení v případě souběhu více přestupků může mít dopady paradoxně zcela opačné.
Ad absurdum by mohl potenciální ručitel volit takové smluvní partnery, u kterých má vědomost o větším rozsahu porušování zákonných povinností.
[31] Závěr krajského soudu o nemožnosti uplatnit institut ručitelství podle § 141a zákona o zaměstnanosti na úhradu úhrnné pokuty uložené za souběh více přestupků, a nikoli tedy jen za přestupek výkonu nelegální práce podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, je problematický konečně i s ohledem na závazky České republiky plynoucí z unijního práva. Dotčený § 141a zákona o zaměstnanosti je transpozicí čl. 8 odst. 2 směrnice 2009/52/ES, podle něhož pokud je zaměstnavatel subdodavatelem, členské státy zajistí, aby hlavní dodavatel a jakýkoli zprostředkující subdodavatel mohli v případě, že věděli o tom, že zaměstnávající subdodavatel zaměstnává neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, nést odpovědnost za úhradu plateb uvedených v odstavci 1 vedle zaměstnávajícího subdodavatele nebo dodavatele, jehož je zaměstnavatel přímým subdodavatelem, nebo namísto nich.
Zatímco tedy směrnice 2009/52/ES vyžaduje uplatnitelnost určitého vnitrostátního režimu odpovědnosti za úhradu pokuty uložené za přestupek spočívající v zaměstnávání cizinců bez pobytového oprávnění na území EU, závěr krajského soudu má za následek, že v případě spáchání takového přestupku v souběhu s jinými přestupky nelze českým zákonodárcem zvolenou formu odpovědnosti v podobě ručení (§ 141a zákona o zaměstnanosti) uplatnit vůbec.
[32] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že nesprávnou, resp. nedokonalou transpozici, která nestanovuje pravidla pro situace uložení pokuty za více přestupků, nelze klást k tíži adresátům veřejné správy (srov. bod 19 napadeného rozsudku). S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy je nicméně nutné usilovat o nalezení řešení, které v co největší míře umožní České republice dodržovat závazky, které pro ni plynou z mezinárodního či unijního práva. Závěr krajského soudu o kategorické nemožnosti uplatnit § 141a zákona o zaměstnanosti by proto byl odůvodněn pouze v situaci, pokud by skutečně nebylo možné nalézt jakékoliv smysluplné řešení, které umožňuje sladit jak požadavky zákonnosti a českého ústavního pořádku, tak závazky plynoucí pro Českou republiku ze směrnice 2009/52/ES. Tak tomu však v projednávané věci není.
[33] Podle názoru Nejvyššího správního soudu je možné nalézt řešení, které umožní v podstatné míře zachovat účel právní úpravy, respektovat unijní závazky České republiky a současně zajistit, že ručitel nebude odpovědný za úhradu pokuty, jejíž výše odpovídá také přestupkům, které nejsou § 141a zákona o zaměstnanosti předvídány. Takového řešení lze docílit za pomoci zaplnění mezery v právu. Právě vyvstalá otázka totiž představuje nepravou mezeru v zákoně, neboť zákonodárce neupravil řešení otázky ručitelství v situaci, kdy je přestupce shledán vinným z více přestupků, za které mu je ve společném řízení uložena úhrnná pokuta. Zaplnění takové mezery soudní judikaturou přitom v projednávané věci vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS), konkrétně potřeba ochrany vlastnictví, resp. práva ručitele na pokojné užívání majetku.
[34] Tuto mezeru v zákoně je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutné zaplnit následovně: správní orgán musí při rozhodování o ručení podle § 141a zákona o zaměstnanosti rozhodnout rovněž o jeho rozsahu. Zatímco tedy o tom, zda ručení vzniklo a kdo je ručitel, vydává správní orgán deklaratorní rozhodnutí (srov. § 141a odst. 2 zákona o zaměstnanosti, což je potvrzeno i důvodovou zprávou k zákonu č. 1/2012 Sb.), v němž zkoumá pouze naplnění zákonných předpokladů pro vznik ručení (pravomocné rozhodnutí o přestupku, vědomost, resp. nevědomá nedbalost ručitele ohledně výkonu nelegální práce jeho subdodavatelem), toto rozhodnutí musí být doplněno o konstitutivní stanovení konkrétního rozsahu, v jakém ručitel za uloženou pokutu odpovídá. Jinými slovy, povinnost ručení vzniká již ze zákona při naplnění podmínek dle § 141a zákona o zaměstnanosti, konkrétní rozsah ručení je však nutné stanovit s ohledem na okolnosti dané věci.
[35] Stanovený rozsah ručení přitom bude muset být uveden ve výroku správního rozhodnutí konkrétní částkou. Skutečnost, že částka, k jejíž úhradě bude ručitel rozhodnutím povolán, bude odlišná oproti primární povinnosti dlužníka (přestupce) určené výší uložené pokuty, tomuto závěru nebrání. Přiměřeně lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007-96, č. 1754/2009 Sb. NSS, podle něhož „ručitel nemusí být vždy povolán k plnění dluhu za dlužníka v plné výši; dlužník mohl část dluhu splatit, část dluhu mohla zaniknout či mohlo v mezidobí dojít k opravě nesprávně stanovené částky cla. Za všech těchto…
